问题食品何日不再“先上架再下架”

问题食品何日不再“先上架再下架”《食品安全法》实施至今已四月有余，各地监管部门依旧周期性地曝光问题食品黑名单，这似乎成了食品监管事后围堵的常规性工作。不过，在流通领域每期食品例行检查中，不合格的食品仍源源不断地进入流通市场。为何不能从源头上彻底堵住问题食品流入消费领域？记者调查采访发现，尽管新出台的《食品安全法》有了较大改革和提高，但在中国特有的中小食品企业、小作坊扎堆的市场情况下，各监管部门分段监管、自上而下的食品监管行政执法体系，使得执法部门“疲于奔命”，收效甚微，小食品企业四处游击遍地开花。如何从根本上扼杀食品安全问题将是一场长期持久的战争。异地监管执法难平行管理惩罚弱同一品牌的食品几个月内被多次“点名”，这在市场监管执法中不算是新鲜事。记者连线曾上过黑名单的甘肃一家食品生产企业，这位不愿具名的市场负责人透露，因同一款食品重复上黑名单的生产企业不在少数。“一般会接到当地监管部门的通知，然后由当地监管部门进行整改。”该人士解释，“整改就是交钱，不会因为下架食品而停产。”据甘肃某市场监管部门内部人士向记者介绍，通常对于下架食品，生产企业在外地的，当地工商部门除了清查本地销售的本批次产品外，没有权利对同一批次进入外地市场的产品进行监管，但会发函到外地相关部门，由生产地的工商、质监部门重新审查、检验食品生产企业生产的食品，并根据销售清单监督生产企业召回问题食品。流通与生产领域的相对“脱节”与目前食品监管体系有关。按照规定，生产企业划归质监部门监管；而食品进入流通领域后由工商部门监管；同时，餐饮服务又划归卫生部门管理；农产品生产及部分销售行为则归农业部门监管……在具体的流通消费领域还有更细致的划分。由于这些部门是平行管理，在查出不合格食品后，其协同监管的模式往往会造成生产、流通、消费领域惩罚各自为阵的局面。

交叉地带多头管真空地带无人管窥一斑可观全貌。这一细节也从侧面衬托出在处理同一件食品安全事件时各部门分段监管下的现状。今年6月1日《食品安全法》正式实施，该法规进一步明确了实行分段监管的监管体系。即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅。农业、卫生、质监、工商、食药等十多个部门涉及到生产、加工、流通和消费等各个环节。一旦有一个环节（木桶的一块木板）监管不力，整个行业（木桶）就会出问题，木桶的一块短去一截，不管其他部门多么“卖力”，整个木桶仍会不断漏水。不过，这种交叉管理也容易导致部门管理资源的浪费，使得相关部门的监管疲于奔命但收效甚微。全国政协委员及律师施杰曾在接受媒体采访时表示，有些食品安全问题并不明显属于生产、流通、消费等哪个具体环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管，就会出现监管空白。就连执� �人员有时也感到困惑。按照规定，食品店归工商监管，而在商场、超市、有形市场外现场制售的食品行为归卫生部门管。有人戏称，多头监管犹如“九龙治水”，越治越乱。打个比方，一个卖糖葫芦的，如果一只脚踏进食品店，一只脚在店外，就会有是归工商还是卫生监管的争议。另外，目前还没建立起一套可供各个监管部门共享的食品安全曝光网络平台，一般采用异地发函通告协管的方式。经记者调查了解，有时候生产企业的主管相关部门并不能及时了解外地销售的问题食品的情况。公共平台的缺失相对容易导致一些生产企业“漏网”，致使源头上完全杜绝问题食品成为奢望，于是不合格食品源源不断地流入流通、消费领域，这反过来又增加了流通消费领域监管部门的执法成本。　分段监管与垂直监管优劣争议十年之久分段监管还是垂直监管？这个问题在国内已争议了10年之久。在英国，食品安全问题由一个部门全程监管，实行首问负责制，谁先接手，最后由谁负责。被认为食品最安全的美国，实行的也是“农田到餐桌”的一揽子管理；如农业部管肉类禽蛋，就从饲养场一直管到居民餐桌上的成品；食品药品监督管理局管除肉蛋外的其他一切食品。一旦出现重大食品安全事故，这种垂直管理就能直接一查到底，减少中间沟通协调环节，降低行政执法成本。此次《食品安全法》中，新规规定了国务院设立食品安全委员会统筹协调各部门安全监管工作。相关法律人士认为，设立食品安全委员会的初衷是好的，但也只能算是当前体制下的一种变通，问题可能依然没有解决，有些部门没有高层协调机构，很难具备与其他相关部门协调问题的能力。有部分专业人士认为，垂直管理能够明晰责任人，从源头上落实执法力度。而分段管理模式下形成的属地化管理，容易因地方保护主义而造成执法部门与企业间的利益勾结。网上就曾出现过“国内19省区1144名县级药监局长的一封公开信”，呼吁保持药监系统省以下垂直管理。

更有人呼吁，应该整合这些执法部门实行一个大部制管理下的食品安全监管体系，一管到底，但是这也面临着人员庞大、机构复杂的问题。全国政协委员、农工党成员谢天佑在媒体上就曾公开表示，问题不在于是垂直管理还是属地管理，垂直管理并不能真正解决地方保护主义，应该建立执法责任追究体制，对失职的部门和官员严肃追责。据悉，一些地方已开始认识到改革的必要性。深圳就准备构建“大食品”安全监管体制，将原质监、工商、卫生部门的生产、流通、餐饮服务的食品安全监管责任统一划归到新成立的市场监督管理局。在这种食品监管体制下，其食品安全的生产、流通、消费将由一个部门监管，改变了食品在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个环节分段监管的状况。违法成本低不良商家铤而走险维权成本大消费者不愿较真新实施的《食品安全法》一大亮点是两倍索赔变成十倍。按照食品安全法第九十六条规定，“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。相比之前问题食� �依靠《消费者权益保护法》条款，消费者可对经营者进行双倍索赔，算是一个不小的进步。尽管各地不断曝出消费者获得十倍赔偿的消息，但经记者随机对10位消费者的调查显示，半数以上的消费者认为维权成本较大。在消费者看来，如果购买食品出现问题，只能凭购物小票到零售企业要求赔偿，而多数消费者都没有长期保留小票的习惯，这就面临着举证或者第三方机构检验的困难。同时，一些问题食品在食用后身体并不能立刻发生反应，如何对这类情况进行鉴定也成为他们关心的问题。消费者认为，十倍于问题食品的价格多在数百元以内，“退一赔十”无法解决消费者因食用伪劣食品所造成的损失，也根本难以达到制止售假行为的目的。即使告到法庭，可能还要一审、二审，诉讼时间太长使得很多消费者放弃了维权。另外，对食品安全的责任主体--食品生产企业的惩罚，按照《食品安全法》的相关规定，没收违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证。相同的情况发生在美国，如果生产企业遭到消费者的起诉，法庭动辄会判处上亿，甚至几十亿美元的惩罚性罚款，一些企业甚至可能会被迫倒闭，企业害怕违法的巨大代价，就会自觉加强自律。1981年，美国一消费者就因驾驶福特一款汽车，途中汽车爆炸导致车上小孩烧伤。当时福特估算全部召回该款汽车并修复的成本为1亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿20万美元，于是决定不召回。但意想不到的是，法庭最后判决福特赔偿其受害人1.25亿美元。另外，美国集团诉讼的制度也可以帮助单个消费者获得与强势生产企业对峙的机会。2007年美国默克制药公司就以赔偿48.5亿美元为代价，了结了美国近5万宗与旗下“万络”产品有关的集团诉讼。而在日本，1955年发生的森永奶粉案致使130多名婴儿死亡、上万名婴儿患病后，日本开始建立长期补偿受害人的基金，由企业长期承担赔偿责任。企业可能因问题食品丑闻而破产，或者其全部的资产还不够长期赔偿受害者。我国《食品安全法》尽管对违法企业加大了处罚力度，甚至还涉及到相关刑事处罚，但一位不愿透露姓名的基层食品安全监管专家表示，在目前环境下，企业被吊销许可证的情况比较少。对于大企业来说，数万元的罚款就如“隔靴搔痒”；而对于擅长游击战的大批小作坊来说，纵使失手落网被查封，也能快速在另一个地方“安营扎寨”。处罚机制偏软，罚款额度不高，指望小商家自觉守法就成了一种奢望。